Fact finder

本文由ACFE China校对翻译，如需转载，请提前告知。

美国司法部监察长迈克尔·霍洛维茨（Michael Horowitz）素有“直言不讳”和“善于调查”的美誉。他谈到了他作为流行病应对问责委员会主席的最新角色，在发放新冠肺炎救济金时犯下的错误，如何避免由此导致的舞弊惨败重演，以及严格遵守事实的重要性。

2019年12月，南卡罗来纳州共和党参议员林赛·格雷厄姆正在就一份434页的联邦调查局对俄罗斯干预2016年总统选举的调查报告向美国司法部监察长迈克尔·霍洛维茨提问。联邦调查局的调查调查了特朗普竞选白宫期间可能与外国有联系，这对这个政治两极分化的国家来说是一个避雷针。前检察官格雷厄姆强烈主张联邦调查局的调查是有偏见和非法的。（IG报告得出的结论是，联邦调查局犯了根本性错误。见“对FISA的四项申请和联邦调查局交叉火力飓风调查的其他方面的审查”，司法部IG，2019年12月。）

霍洛维茨身着灰色西装、白色衬衫和红色领带，周围都是摄像机，他掌握了事实，并在回应中采取了谨慎的方式，小心翼翼地补充了格雷厄姆可能遗漏的细节。参议员沉默地点了点头，然后偶尔露出友好的微笑。在这样一个严肃的环境中，这种姿态似乎有些不合时宜，但这也许说明了霍洛维茨作为一名调查员的崇高地位。最后，格雷厄姆说：“我对你调查任何人都感到很舒服，因为我认为你知道抓住某人和找到真相之间的区别。这就是一切。”（参见“迈克尔·霍洛维茨在参议院司法委员会作证”，哥伦比亚广播公司新闻，2019年12月11日。）

霍洛维茨和他的团队的调查结论可能并不完全是民主党人或共和党人想要听到的，但无论他们站在政治分歧的哪一边，大多数人，比如林赛·格雷厄姆，通常都认为这些报道是真实的。

霍洛维茨被称为监察长的“黄金标准”，他以公正直率和善于调查案件事实而闻名，这些都是一名优秀的舞弊审查员的素质。（见Sarah N.Lynch的《同事们说，司法部监察官迈克尔·霍洛维茨是一个职业上直言不讳的人》，路透社，2019年12月9日；Jeff Carlson的《监察长迈克尔·霍洛维茨简介》，themarketswork网站，2017年12月23日。）

和蔼可亲的霍洛维茨自2012年巴拉克·奥巴马总统任命他以来一直担任司法部监察长一职，他已经习惯了在众矢之的情况下保持冷静。事实上，这位60岁的纽约州人近年来发现自己处于媒体严密审查的中心，不仅因为关于俄罗斯干涉的报道，还因为其他有争议的调查，包括监督机构对执法部门调查希拉里·克林顿使用私人电子邮件服务器的评估。

霍洛维茨在打击舞弊和其他类型不法行为方面的经验跨越了数十年，从20世纪90年代担任纽约南区检察官调查警察腐败，到最近被任命为流行病应对问责委员会（PRAC）负责人。[见以下：“追捕腐败警察”。]霍洛维茨因其一生在侦查和威慑舞弊方面的成就而获得今年的ACFE Cressey奖，美国政府应该采取什么预防措施来避免由此导致的舞弊惨败重演，以及他是如何在美国两极分化严重的首都避开政治纷争的。

霍洛维茨说：“人们很难理解我们作为监察长所做的事情实际上是完全无党派的。”

图片来源：[塞缪尔·科鲁姆]/[盖蒂图片社新闻]通过盖蒂图片

如果这还不够困难的话，作为PRAC主席，霍洛维茨现在发现自己面临着一项艰巨的任务，即监督5万亿美元的疫情相关政府救济，并帮助执法部门发现并追回在发放过程中被盗的惊人金额。

PRAC于2020年通过《冠状病毒援助、救济和经济安全法案》成立，旨在监督在疫情期间用于向美国人提供救济的紧急资金。他说：“当你把（不同机构的）估计数结合起来时，你会发现不当付款远远超过1000亿美元。”“并非每一笔不当付款都是舞弊，但我们看到这些数字还在继续增长。”

事实上，数十亿美元的疫情救济金可能因舞弊而损失，这令人震惊，引发了一场全国性的辩论，讨论应该采取什么措施来避免一位前美国律师所说的“一代人以来最大的舞弊”。“（见Ken Dilianian和Laura Strickler的《一代人以来最大的舞弊行为：对被称为PPP的新冠肺炎救济计划的掠夺》，NBC新闻，2022年3月28日。）

霍洛维茨和与PRAC密切合作的美国政府问责局（GAO）局长吉恩·多达罗（Gene Dodaro）一直在公开表示，在没有控制的情况下匆忙支付资金的方式存在错误，以及在这一特殊紧急情况下，美国在防止舞弊方面准备不足。

霍洛维茨说：“你不做的一件事，也就是在（疫情）开始时在这里所做的事情，就是说：‘嘿，伙计们，如果你们向我们表明你们真的有权得到这笔钱，我们会把钱给你们，不会检查你们的陈述是否属实。我们只会接受。’这为舞弊者直接敞开了大门。”“要确定申请者是否真的是他们所说的那种人，几乎没有付出什么努力。”

批评人士说，政府别无选择，只能在没有任何控制的情况下匆忙将资金拒之门外，这是一种错误的说法。诚然，这是一个国家紧急情况，需要资金迅速进入遭受经济突然放缓之苦的美国人手中。但霍洛维茨说，一些最低限度的检查不会显著减缓资金分配，而且会大大有助于防止舞弊。“我们把它比作通过机场的金属探测器，”他说。“你没有被阻止上飞机。你被拉到一边接受二次检查。”

第二次筛查可能涉及到一些简单的事情，比如检查工资保障计划申请人的出生日期和社会保障号码是否与他们的姓名相符。霍洛维茨说：“这可能是一个大错误，也可能是他们写错了。但你要证明这真的就是那个有社会保障号码和出生日期的人。”

霍洛维茨说，这可能是最低限度的，不一定能阻止老练的罪犯，但大多数骗子并不是特别老练，这些类型的控制为那些可能考虑盗窃看似轻松的钱的业余罪犯提供了一个出口。霍洛维茨说：“我们的选择不是什么都不做，也不是什么都做。”“正如我们所有从事反舞弊业务的人都知道的那样，你可以采取不同程度的控制措施，远远不够，但肯定比什么都不做强。”

舞弊专家表示，除了机构提供疫情救济的方式不受约束之外，政府也有过错，因为政府缺乏远见。一个明显的错误是，美国财政部在2015年决定解散复苏运营中心（ROC），这是隶属于《复苏法案》问责和透明度委员会的数据分析平台，该委员会成立于2009年，旨在防止舞弊、浪费和滥用国会通过的8000亿美元联邦刺激计划，以在大衰退期间支持经济。财政部的逻辑是什么？收购ROC不会具有成本效益，也不会增加其运营价值。（见Glenn Fine的《打击舞弊、浪费和滥用——2009年复苏法案》，布鲁金斯出版社，2022年2月11日。）

霍洛维茨说：“这是一个重大的失败：没有认识到（舞弊预防）平台的明显必要性和保持它的能力。”

除其他外，ROC允许政府间组织挖掘与承包商和受赠人相关的数据，快速识别有犯罪记录的申请人，并交叉检查之前实施舞弊的个人和实体之间的关系。如果这些能力在新冠肺炎医疗紧急情况爆发期间仍然存在，那么它们将在防止舞弊方面发挥巨大作用。（参见“打击舞弊、浪费和滥用行为——2009年复苏法案”）

但当疫情在2020年袭击美国海岸，国会随后通过了一系列创纪录规模的救助计划时，ROC已经不复存在，使负责打击舞弊的机构处于弱势。霍洛维茨说：“当我们在2020年开始的时候，我们没有数据库。我们必须从头开始构建。”“纳税人的境况更糟，因为他们花了钱来建设和维护ROC，然后它就不复存在了。五年后，当它再次被需要时，我们不得不花费数百万美元来重建它。”

花在重组舞弊者数据库和其他重要信息上的一年是浪费的一年，也是失去了防止救济资金被盗的机会。霍洛维茨说：“我相信，如果我们有这种工具，我们本可以防止舞弊。”“这个领域的每个人都知道，在阻止舞弊发生之前采取控制措施要有效得多。我看到的大多数研究表明，你会追回10%到20%的被盗资金。也许我们会达到更高的数字——希望我们会。但如果你阻止舞弊，100%的资金不会离开。”

PRAC在重建ROC的数据分析能力并改进这些能力方面取得了进展。通过其流行病分析卓越中心（PACE）平台，PRAC现在拥有多种工具来促进预防和检测流行病救济舞弊，包括数据匹配、异常检测、风险建模、社交网络分析、机器人流程自动化、地理空间分析、链接分析、商业智能和开源智能。[参见“流行病分析卓越中心（PACE）推动对流行病应对基金的分析，以识别风险并打击舞弊、浪费和滥用”，PRAC，2021年8月24日。]

图片来源：【Win McNamee】/【Getty Images News】通过盖蒂图片社。

霍洛维茨称PRAC是一种新的监督模式，这要归功于其数据分析平台，但也因为它采取了比复苏委员会更全面的方法。它将20个政府间组织召集在一起，这些组织的机构收到了大部分救济金，并定期与另外40个组织会面，他们也监督部分疫情救济金，尽管数额较小。

但也许更重要的是，PRAC如何试图在地方、州和联邦机构之间形成一种有凝聚力和协作性的监督形式，这些机构不一定共享数据或相互沟通，而且往往缺乏资源。

各州尤其如此，它们管理着自己的失业救济计划，但由于经济在封锁期间陷入停滞，难以应对申请人数的激增。各州的失业保险计划长期以来一直容易受到舞弊，尤其是因为过时的技术往往导致10%的不当支付率。最糟糕的是，过去地方机构之间很少或根本没有沟通，这使得舞弊者可以在多个州提出索赔，而这些州的当局并不知道这种情况在该国其他地方发生。（见“联邦失业保险计划中的舞弊”，Michael E.Horowitz在美国众议院筹款委员会的声明，2023年2月8日。）

在疫情期间，免费、方便地获得此类项目只会加剧这些问题。虽然国会在2020年12月修订了CARES法案，要求提供证明UI资格的文件，但在此之前的九个月——申请人可以在没有文件的情况下自我证明——对舞弊者来说是一个巨大的机会。美国劳工部IG在2022年估计，仅参与流行病失业援助（PUA）计划的舞弊者就可能获得五分之一的美元。不出所料，根据霍洛维茨2月份的证词，DOL IG发现自己对UI舞弊展开了越来越多的调查，过去两年每周有100至300起新的调查，而疫情前每年只有100起。（参见“联邦失业保险计划中的舞弊行为”）。

为了解决这些问题，PRAC加强了联邦、州和地方各级的合作。它聘请了前加利福尼亚州审计员Elaine Howle作为州、地方和部落监督的特别顾问，以及田纳西州审计长办公室的两名审计员，作为新的州审计员驻地计划的一部分。霍洛维茨说：“我们在与州和地方同行合作方面取得了巨大进展。”“这是我们作为联邦监督官员没有有效做到的。”

但考虑到数据共享和访问的困难和法律限制，对联邦、州和地方机构的更广泛监督是棘手的。在任职初期，霍洛维茨限制了限制政府间组织在司法部等机构检索信息的能力的努力，他在2016年国会通过《监察长授权法案》中发挥了关键作用。这项立法确保了政府间组织能够及时获取机构记录，并阻止了那些不愿放弃数据的人的拖延。它还免除了他们的《计算机匹配和隐私保护法》，该法旨在防止滥用个人身份信息。这使得政府间组织能够更容易地在自己之间共享信息，以识别舞弊多个政府机构的个人。（见Michael Horowitz的《让检查员能够访问他们工作所需的记录》，《华盛顿邮报》，意见，2015年10月18日；Nicholas Pacifico的《通过授权法案保护IG独立性》，波戈，2017年1月23日；以及《1988年计算机匹配和隐私保护法案》，信息技术法维基）。

尽管《监察长授权法》获得通过，但政府间组织在疫情期间仍然难以掌握最基本的数据。PRAC与行政部门和小企业管理局针锋相对，后者试图拒绝政府间组织获得工资支票保护计划贷款受益人的姓名，但未能成功。（见Chris Prentice的《看门狗，白宫在审查疫情援助方面存在分歧》，路透社，2020年6月18日，Alyssa Fowers、Andrew Van Dam、Jonathan O'Connell和Aaron Gregg的《探索小型企业管理局关于获得PPP贷款的企业的最新数据》，《华盛顿邮报》，2021年10月4日）

在疫情期间，美国劳工部的IG在获取进行监督所需的信息方面也面临挑战。美国劳工部的 IG认为它无权访问UI数据，因为这些数据是由各州管理的，因此决定采取前所未有的措施，向50个州和4个美国领土发出传票，以获取这些信息。直到2021年8月，它才最终获得UI数据，但这只是一项临时措施。美国劳工部的IG当时只能作为《美国救援计划法案》的一部分重新获得数据准入，这是疫情后发布的几项刺激计划之一，但只能持续到2023年底。根据霍洛维茨2月份的证词，永久获取这些数据可能需要国会采取行动。（参见“联邦失业保险计划中的舞弊行为”）

霍洛维茨表示，他仍在等待国会采取行动，允许政府间组织完全访问社会保障管理局的死亡主文件，这将有助于他们交叉检查舞弊者是否使用了死者的社会保障号码。

他说：“我们不是在寻找一个主要的社会保障下载。我们理解它的敏感性和问题。”“但死亡主文件索引只是告诉谁死了，他们死在哪一天。这不是一个特别敏感的信息。

事实上，PRAC的数据分析师通常只需要与社会保障管理局（SSA）和其他组织交叉检查信息，而不是将敏感信息保存在他们的数据库中。今年早些时候，PRAC的数据分析团队就做到了这一点，他们收集了疫情救助计划中提交的2700万个社会保障号码的公共信息，发现270万个号码存在异常。他们把这些发给了社会保障局，并问了一些非常基本的问题：1）这是一个真正的社会保障号码吗？2） 这个人死了还是活着？以及3）号码是否与此人的真实姓名和出生日期相匹配？PRAC确认了6.9万名使用假社会保障号码或与真人姓名或出生日期不符的人，他们总共获得了54亿美元的疫情救济金。PRAC还发现3800万美元的潜在不当或舞弊性疫情贷款与死者的社会保障号码有关。（见“改进死亡记录共享和使用不付费系统将加强项目完整性并更好地保护公众”，PRAC，2023年5月11日）

霍洛维茨说，从要求社会保障局对270万个数字提供反馈到随后的分析，PRAC花了大约四周的时间才得出这些结论。PRAC也开始使用人工智能，它可能会加快这一过程，并允许政府间组织和其他机构快速确定那些潜在的舞弊交易。这些类型的数据分析工具将发挥巨大作用，不仅因为它们的速度，还因为它们能够将国家和跨境数据汇集在一个仍然非常分裂和孤立的政府机构网络中，每个机构都试图阻止舞弊。

现在的问题是，当PRAC的法规将于2025年9月到期时，PACE会发生什么？它会遭遇与中华民国相同的命运，还是国会会延长它的寿命，甚至决定永久保留它？对于霍洛维茨来说，立法者应该如何行事是很清楚的。投资回报是合理的。他说，政府拨款4000万美元建立PACE，并支付到2025年9月30日的运营成本。霍洛维茨认为PACE将付出更多的代价。以54亿美元的潜在舞弊贷款为例。霍洛维茨说，如果政府留出100年的年度PACE成本，它仍然不会接近这个数字。他补充道：“如果国会不仅允许PACE继续存在并支持为其提供资金，而且允许我们获得更多的数据集，它将成为打击舞弊的更有效的工具。”

在司法部大楼霍洛维茨办公桌后面的墙上，有两幅他2012年第一次担任监察长时选择的肖像。其中一个是名誉扫地的司法部长哈里·M·多尔蒂，他在沃伦·G·哈丁总统执政期间对腐败视而不见，并被指控在20世纪20年代收受私酒贩子的贿赂。另一个是威廉·亨利·哈里森·米勒，他在19世纪80年代末担任司法部长，被认为是廉洁的。霍洛维茨说：“我买这两个是为了展示，不腐败，不腐败。”

自从霍洛维茨上任这个职位以来，情况发生了很大的变化。部分归功于技术，舞弊计划变得更加复杂和丰富，但PACE等数据平台也起到了强有力的对抗作用。他说：“当我加入时，我们还没有真正的分析平台，从那时起，我们就能够建立一个分析平台，这在根除舞弊方面是非常宝贵的。”“它改变了游戏规则。”

但就像霍洛维茨办公室里的两幅肖像所代表的人类的腐败和廉洁一样，有些东西是永恒的。这包括某些久经考验的调查技巧。霍洛维茨对CFE有这样的建议。他说：“永远站在路中间的黄线上。你不是来制定政策或做别人的工作的，除了遵循事实，弄清楚发生了什么，公平调查。”

这些工具对霍洛维茨的工作很有帮助，他说自己仍然非常喜欢这份工作。监察长要么下台，要么被常务主席解雇。除非出现后一种情况，霍洛维茨没有立即离开的计划，尽管作为一名体育迷，有一个例外。“如果我明天接到电话成为棒球专员，那将是我在这里的最后一天，”他笑着说。“但我不是在等电话铃响。”